泸州市试点工矿废弃地复垦利用纪实

　　7月的川南泸州，一夜大雨过后，永宁河畔刚刚覆完土的工矿废弃地上，农民已迫不及待地开始耕种了。从农民忙碌的身影和他们脸上满意的笑容，记者深切感受到了泸州工矿废弃地复垦带来的巨大正能量。

　　作为国土资源部工矿废弃地复垦利用试点城市，泸州市审慎对待改革“红利”。“如果仅将这项政策作为增加用地指标的一个捷径，以逐利为主要目的，必然背离试点政策的初衷，政策效应将大打折扣。” 泸州市国土资源局局长黄勇说。

　　在试点政策框架内，科学规划、规范运作、统筹推进，泸州市用实践探索告诉人们：好事做好有章法。工矿废弃地复垦利用可以成为“保发展、保资源、保权益”的最佳结合点。

　　规范运作：“为”与“不为”有讲究

　　叙永县落卜镇大树村村民的痛，是黄色的。上世纪80年代，全国生产规模最大的硫铁矿开采和选冶企业就坐落于此。辉煌过后，土法炼硫留下的是深深痛楚：全镇2万余亩耕地被污染，20平方公里内果树不结果；村民一张嘴，露出的是“黄板牙”；有的新生儿，在娘胎里就身带不治之症；矿渣污水直接排放进永宁河，叙永人的母亲河成了一条废河。沿河附近的居民楼和公路，一到雨季，就面临地质灾害的威胁。

　　古蔺县石屏乡向顶村村民的痛，是黑色的。这里煤、硫矿资源丰富，开发历史较早，由于企业倒闭、政府关停、矿权注销、土地复垦义务人灭失等历史原因，形成大量工矿废弃地。黑色的矿渣堆积数十米高，黑色的污水流经村庄，遇林毁林，遇地毁地。有村民在这样的土地上种下庄稼，却不敢吃收获的粮食，因为重金属严重超标，只敢拿来喂牲畜。

　　“将历史遗留的工矿废弃地及交通、水利等基础设施废弃地复垦，在治理改善矿山环境基础上，与新增建设用地相挂钩，盘活和合理调整建设用地，确保建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量有提高”。2012年3月，国土资源部决定在四川等十个省区开展工矿废弃地复垦试点。

　　泸州沉睡多年的工矿废弃地，迎来了新生的契机。

　　试点工作从科学编制工矿废弃地复垦利用专项规划开始，但编制这一专项规划，国家并没有明确的规范，如何确保“科学”？

　　科学的首要前提是真实。据介绍，他们的经验做法是扎扎实实做好前期调查，依据第二次全国土地调查的最新成果，补充查明工矿废弃地权属和复垦潜力。“一地一策”，明确复垦开发利用方向，宜耕则耕、宜林则林、宜建则建。

　　在泸州，经第二次全国土地调查确定为工矿废弃地的每一个图斑，都要再一次被 “验明正身”。依靠一张特定的调查表，地块是否确实为建设用地？有无复垦条件？土质条件如何？实际面积多少？周边交通、水利、植被情况怎样？是否需要客土？一系列“底数”，都被一一查明。

　　经过细致调查，泸州市列入专项规划的工矿废弃地一共2.1万亩。“这样做出来的规划和最终的实际复垦面积、复垦方向基本吻合，不仅体现了真实性，而且节省了后期实施成本。”泸州市国土资源局的同志介绍。

　　有所为，也有所不为。采访中记者了解到，国家层面鼓励运用市场化机制，多渠道筹措资金，推进工矿废弃地复垦，而泸州市却没有“轻举妄动”。在黄勇看来，在利益分配等相关配套管理制度尚未健全的现实情况下，仓促引入社会资本，可能“弊大于利”——民间资本就是奔着利润来的，但目前政府监管的手段有限。因此，泸州市的做法是：全部由政府投入资金，复垦出来的指标全部归政府所有。

　　谋求共赢：拉动 “三保”见实效

　　泸县牛滩镇横江村村民周治孝简直不敢相信眼前的事实：家门口堆积多年的矿渣堆不见了，自家还多了2亩地，而且这2亩地上种出的芝麻、豇豆、花生，长势不比自家承包地里的差。地在复垦前是集体的，复垦后的权属性质不变， 村里经过“一事一议”，将地交给就近的农民耕种。

　　从2013年起，泸州市政府对各县政府的耕地保护暨国土资源管理目标责任考核多了一项内容——工矿废弃地复垦利用。

　　考核，总意味着压力。然而，提起这项考核，泸县副县长杜作文一脸笑意。

　　“老百姓高兴，因为环境改善了，耕种也更加方便。地方政府欢迎，因为节约了土地，县域经济发展得到了保障。工矿废弃地的复垦，成了保发展、保资源、保权益最大效益的结合点。”杜作文说。

　　动力源自激励。泸县出台规定，项目经验收合格后，县政府将按照复垦面积给予项目镇每亩500元的工作经费，并优先安排项目镇新增耕地面积10%以内的建设用地指标。

　　对地方政府来说，试点政策的实施，很大程度上缓解了用地瓶颈的约束，这是他们最为期盼的，那种感觉正如“久旱逢甘霖”。

　　发展是硬道理，用地是大难题。采访中记者发现，提起用地，各家都有难念的经。

　　泸县人口多，学校、安居工程等民生用地难解决，每年用地缺口在3000亩左右。

　　叙永底子薄，经济发展实力在全省排名倒数，叙永人憋着一股劲，一批当地能源特色产业项目急需落地。

　　古蔺是国家乌蒙山扶贫开发计划的重点县，基础设施欠账多，红色旅游、白酒等支柱产业发展都在眼巴巴地等着用地指标……

　　以往，他们多采取异地购买指标的方式落实耕地占补要求，但近年来耕地指标价格不断攀升，已远超耕地开发复垦成本。

　　于是，存在多年的工矿废弃地，开始复活了。

　　一笔简单的经济账，或许能让我们看清其中端倪。

　　据介绍，2013年，泸县计划复垦工矿废弃地180公顷，目前县财政已安排了1400万元专项资金，实施完成后，预计亩均投资3万元左右。而在叙永、古蔺，因为复垦地块大，客土量大，工程按照土地开发整理标准配套水利、交通等大型基础设施，成本稍高。据介绍，整个泸州工矿废弃地复垦的成本大概为每亩3.7万元。

　　工矿废弃地复垦的本质是建设用地的空间异位腾挪，不需要规模指标和新增建设用地指标，耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、耕地占用税三项费用免交。

　　这三项费用加起来为每亩3.5万元，相较工矿废弃地复垦的投资，基本能够保得平。经济账划得来，更何况这项政策带来的好处，还不止经济效益。

　　把好三关：确保试点“不跑偏”

　　对地方政府来说，工矿废弃地复垦是一举多得的事情。但是，“政府绝不可以跑偏”。在黄勇看来，如果仅将这项试点视为获取建设用地指标的一个捷径，不作周密运作和统筹考虑，不在监管上下大功夫，就很容易背离政策设计的初衷，政策效应也会大打折扣。

　　作为典型的西部欠发达地区，泸州渴望发展，渴求破解用地瓶颈。压力之下，试点如何规范操作？好事如何能够办好？这是试点工作面临的最大考验。

　　黄勇认为，保证试点“不跑偏”，关键有三点：产权关系确定、地类性质锁定、复垦质量把好关。

　　坚持明晰产权、维护权益，是工矿废弃地复垦利用的首要原则。在这方面，泸州的做法把握住一条：政府既不缺位，也不越位。

　　这一立场具体表现为，在复垦前期调研中，第一个要搞明白的就是所有权。虽然建设用地复垦成了农用地，但产权性质不变，涉及集体土地的，依法做好补偿和安置。复垦完的土地是集体性质的，由集体自己决定由谁耕种、管理；国有性质的大块土地，由政府统一规划，集中经营。

　　除了权属锁定，地类性质锁定是指具有合法建设用地手续来源、无复垦义务人的工矿废弃地，才能被纳入项目实施复垦。在泸州，列入试点的主要包括三类：关停采煤、炼磺、采硫等形成的工矿废弃地；道路改建和水利设施废弃形成的交通、水利基础设施废弃地；学校搬迁、粮仓荒废等形成的废弃地。

　　在复垦质量的把关上，泸州市动了不少脑筋，下了不少实功夫。

　　据何照章介绍，叙永县采用工程技术措施加生物化学措施对工矿废弃地进行复垦。当地工矿废弃地主要为煤硫铁矿的废弃地，针对矿区土壤酸化污染，使用石灰粉中和土壤酸性，并种植适宜当地自然条件的植物，以改善土壤理化性状，提升复垦区耕地产出率。工程技术工程则包括土地平整、坡改梯等工程，灌排设施、田间道、生产道等基础设施建设，植树造林、地质环境治理等生态工程。

　　据介绍，古蔺县为了发挥资金的集聚效应，切实改善当地百姓的生产生活条件，早在专项规划编制阶段，就注重与城乡建设、环境保护等相关规划进行衔接。工矿废弃地复垦项目与环保部门的生态治理项目，农业部门的小农水、测土配方项目、林业部门的退耕还林工程，新农村建设等项目统一规划，打捆实施。

　　项目实施中，严格执行法人制、招投标制、合同管理制、公示制、监理制“五项制度”。这些措施既保证工程的质量和进度，同时杜绝施工、监理等企业中标后转包、违法分包行为的发生。

　　7月2日下午，大树村刚刚完成覆土的一片土地上，经历前夜一场大雨，50厘米厚的耕作层湿润松软， 70多岁的李奶奶已经迫不及待地开始耕种了，一株株红薯秧旁，留下老人一串串深深的脚印。或许这是世界上最廉价的农作物，却承载着一个农民对脚下土地的全部期待。偶尔起身直腰，老人会看见正前方的那座山和左手边的那条河。

　　山，名为笑脸山。河，名为永宁河。(李倩 张晏 赵蕾 李晓铃)

编辑：马庆娟

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