曹天全：民事公益诉讼特殊规则探讨

　　2013年1月1日起施行的新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这标志着民事公益诉讼在我国的正式确立。然而，本次修订并未对民事公益诉讼的复杂性予以充分考量，与此相关的特殊规则并未建立，此次修订对民事公益诉讼而言仅是一个宣示性的开端。全国人大常委会法制工作委员会民法室指出，“考虑到公益诉讼在我国尚处于起步阶段，有些制度的建立还有待实践经验的探索和检验，目前应着重明确公益诉讼的适用范围和主体，等实践一段时间后，进一步总结经验，予以完善。”但既然制度已经建立，就意味着马上就可能有相应的民事公益诉讼案件起诉到法院，法院没有等待的空间和时间，而必须启动诉讼程序，按照相应的诉讼规则开展审判活动。本文拟从民事公益诉讼的特殊性出发，对构建民事公益诉讼诉讼权利处分的相关规则进行探讨，以期抛砖引玉。

　　有学者认为，民事公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告的诉讼权利处分应作适当限制。缘于此观念，理论上多数认为在民事公益诉讼领域不应准许原告撤诉、和解，不适用调解，不允许被告反诉，笔者认为这种观点过于片面。

　　一、是否允许撤诉

　　笔者认为，虽然公益诉讼是代表社会公共利益提起，但是在实践中，原告出于各种考虑，也有可能申请撤诉。同时，根据现行《民事诉讼法》第一百四十五条的规定：“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。人民法院裁定不准许撤诉的，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”因此，即使是一般的民事诉讼案件，是否准许撤诉，决定权在法院，当事人不享有绝对的撤诉自由，在此种制度的设计下，我们并没有必要担心民事公益诉讼的原告会损害社会公共利益，因此，原告申请撤诉是可以的，但是否允许仍然由法院裁定。

　　二、是否适用调解

　　反对调解的观点认为，实践中为了达成调解协议，当事人往往会放弃一部分实体权利，而民事公益诉讼的原告代表的是社会公共利益，其无权擅自放弃、处分权利，缺乏合意的条件和基础。支持的观点认为，调解制度本身要求无论公益诉讼或者私益诉讼均不得损害社会公共利益；调解可以使公共利益及时得到有效填补，且不必然损害社会公共利益。因此，原则上在不损害社会公共利益的前提下，民事公益诉讼仍然可以适用调解。笔者认为民事公益诉讼仍然可以进行调解。首先，调解制度是我国民事诉讼法的一项重要制度，也是我国民事诉讼的一项优良传统，民事公益诉讼本质上是一种侵权诉讼，现行《民事诉讼法》并未对侵权诉讼作例外的规定。其次，现行《民事诉讼法》第208条已经对调解损害国家利益、社会利益的情况设定了救济制度，上级检察院可以抗诉。再次，民事公益诉讼的特殊性决定了可以适用调解。民事公益诉讼涉及的范围广、专业问题复杂、持续时间长、相关费用高，诉讼的目的在于保护社会公共利益，尽快解决实质问题，使受到的损害减到最小或尽快恢复，而由于民事公益诉讼的前述特性，诉讼中涉及的问题可能在事实和法律适用上都难以准确做出判定，允许进行调解，有利于矛盾的及时解决。社会公共利益也存在轻重缓急，允许调解也符合经济原则，只不过民事公益诉讼调解的透明度要求更高。最后，从法院的角度出发，人民法院在审理民事公益诉讼案件时往往可能面临较大的社会压力，允许调解在一定程度上有利于减轻法院的压力，也有利于顺利推进民事公益诉讼在立案、审理、执行等各方面的工作。

　　三、 是否可以和解

　　如果按照民事公益诉讼原告代表的是社会公共利益无权擅自对程序和实体权利作出处置的思路，和解亦是不允许的。笔者认为，当事人自行和解的确有特殊性，即相对于调解而言，和解没有第三人参加，透明度相对较低。但是，当事人达成和解协议后，并不代表诉讼的终结，一般达成和解后，是由原告申请撤诉终结诉讼，而是否同意撤诉需要由人民法院裁定，并不必然损害社会公共利益。

　　另外，在民事公益诉讼领域，允许当事人自行和解具有积极意义。如前面提到的那样，民事公益诉讼涉及的范围广、专业问题多、诉讼时间长，允许和解在一定程度上可以加速实质问题的解决。以环境污染公益诉讼为例，一般情况下，发生环境污染后的第一要务是控制与恢复，控制可能能较快完成，但是恢复往往不易，如果还要等待漫长的诉讼，就有可能错失治理良机。

　　四、能否反诉

　　在民事公益诉讼的反诉问题上，不可避免的发生两难困境，禁止反诉会侵犯当事人诉讼权利；允许反诉，则处于反诉被告地位的检察院、行政机关、社会组织的民事责任以何种形式、用何财产来承担为民事裁判所确认的民事义务？

　　以检察机关提起民事公益诉讼为例：第一种观点认为，既然检察机关行使的是国家民事公诉权，代表的是国家利益和社会利益，这一权利属性不允许被告反诉，被告可以提出充分的抗辩来对抗原告的诉请。如果检察机关给被告带来了损失，可以通过国家赔偿来获得救济，同时，为了预防国家赔偿的发生，可以通过社会保险的办法来分担检察机关的赔偿风险。另一种观点认为，只有在有直接利害关系人的公益案件中，才可能发生反诉问题，但即使如此，构成反诉的可能性也是非常小的。在此种类型公益案件中，作为相对一方的被告，如果双方在实体上有关联，那么应当赋予其相应的反诉权。在无直接利害关系人的公益案件中，由于检察机关自身的监督地位，公益案件的抽象性，作为被告的一方缺乏与之产生实体法律关系的可能，因而被告一方也就不可能提出反诉，所以检察机关也就不会成为反诉中的被告。

　　笔者认为，前述第一种观点的理由是不成立的。检察机关虽代表的是国家利益和社会利益，但是整个诉讼是局限于民事诉讼领域，民事诉讼领域的最基本属性是平等，因此，从权利属性出发认为不允许反诉是不成立的；第二种观点有一定的合理性，但其认为公益诉讼中原被告之间可能存在具有实体上的关联关系的观点则是与新《民事诉讼法》不一致的，根据新《民事诉讼法》对民事公益诉讼主体的限定，原告与被告之间不可能存在实体上的关联。反诉虽与本诉具有关联性，但其本身也是一个独立的诉，而独立的诉成立要件之一就是与本案具有直接的利害关系，但无论是检察机关、行政机关，还是社会组织提起民事公益诉讼，其都不是为了自己利益而是社会公共利益，民事公益诉讼缺乏一般民事案件中原被告双方之间有民事上的直接利害关系的可能。
    总之，由于民事公益诉讼在诉讼目的特殊性，决定了在具体的诉讼规则上与普通的侵权诉讼相比应有不同，本文仅对诉讼权利的处分进行了初步讨论，但还有其他方面值得探讨，比如一审法院定为基层法院还是中级法院、执行方面是否由法院直接启动等，还需要理论的进一步探讨以及实践的进一步探索。（作者：泸州市中级人民法院　曹天全）

编辑：马庆娟

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