陈健：机关事业单位涉刑人员养老保险相关问题的思考

　　十八大以来，随着中央“八项规定”“打虎拍蝇”等一系列举措的实施，我国反腐力度不断加强，许多机关事业单位工作人员（含退休人员）因违规、违法被惩处。当他们刑释回归社会后，面对他们的是来自社会的各种歧视和压力，在此情况下，获取合法收入来保障自身基本生活需求显得尤为迫切，而参保缴费并获取退休待遇作为保障自身年老丧失劳动能力后的主要收入来源也显得尤为重要。

　　2015年1月，我国出台了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发20152号）文件，标志着我国机关事业单位养老保险制度的建立，结束了长期为人诟病的养老“双轨制”。因机关事业单位养老保险制度改革刚起步，很多政策还不完善，对机关事业单位涉刑人员在参保暂停、恢复参保、解除强制措施人员工资待遇核定和退休人员刑释后退休待遇核定等问题的处理上还要继续沿用以往“财政供养”退休养老模式下制定的政策（老政策）。由于“老政策”是在“双轨制”背景下制定出台的，其对问题的处理原则、方式已与社会保险相关法律法规精神、问题处理原则不相适应，且凸显不公平。为消除对刑释人员的政策歧视，保障其合法权益，真正实现“并轨”，现就判刑人员“视同缴费年限”是否归零、被采取强制措施期间是否应该缴费、判刑人员参保暂停时间的确定和机关事业单位退休被判刑人员刑释后退休待遇怎样核定提出了自己的看法和建议，供参考。

　　一、主要问题

　　（一）“视同缴费年限”归零将成为矛盾凸显点

　　1、“视同缴费年限”定义与实施意义。“视同缴费年限”是指在国家实施基本养老保险统筹前，职工累积工作时间中符合国家规定并由国家承担缴纳基本养老保险费的连续工作时间。该政策的实施，在建立和完善养老保险制度过程中起到了承上启下的作用，它是通过国家确认养老保险制度实施前的连续工龄并承担缴费的方式，将养老保险制度实施前已经退休的人员（老人）或养老保险制度实施前参加工作，制度实施后退休的人员（以下简称中人）纳入了养老保险制度中，实现了养老方式的转变，对养老保险制度的建立和平稳过渡起到了积极地推动作用。

　　2、“视同缴费年限”对“中人”的重要性。目前，在计算退休人员待遇时，“累计缴费年限”是待遇计算的重要指标，是养老保险“公平与效率”原则中体现“效率”原则的重要标志，即“多缴多得，长缴多得”。“累计缴费年限”由视同缴费年限和实际缴费年限组成 ，其中“视同缴费年限”作为“中人”特有的缴费年限指标，可以视作为对“中人”实际缴费年限的补充，视同缴费年限的有无或长短，关系到“中人”参保人员达到退休年龄时是否符合享受基本养老金的资格（累计缴费年限满15年）和享受基本养老保险待遇的高低，其重要性也就不言而喻。

　　3、“视同缴费年限”归零对大龄刑释人员的影响。我国机关事业单位养老保险制度改革是2014年10月开始实施的，按照川人社发201545号文件规定“视同缴费年限，是参保人员在2014年9月30日以前符合国家和省规定计算的连续工龄（不含折算工龄）。”，这就意味着机关事业单位内部分年龄偏大，参加工作时间早，工作年限长的参保人员或曾在企业工作，后调入机关事业单位的参保人员，在达到退休年龄时，视同缴费年限将远远大于实际缴费年限，如在办理退休前因判刑（含缓刑）被开除，按现行政策规定，其“视同缴费年限”将作归零处理，这将迫使部分刑释后达到或超过退休年龄的人员，因累计缴费年限不足15年，且由于年老就业受限、社会歧视等原因不能实现就业获得稳定经济收入来承担延长缴费，被迫终止养老保险关系，放弃享受养老保险待遇；或因累计缴费年限短造成养老保险待遇偏低而无法维系退休后基本生活情况的发生。

　　随着中央反腐工作的不断深入，违规违纪被处理人员将不断增多，群体规模也将逐步扩大，由于“视同缴费年限”与退休待遇有着重要的关联度，“视同缴费年限”归零政策的合理性和合法性将备受关注，或将成为该类人员上访的焦点。

　　(二)被采取强制措施期间是否缴费亟待明确

　　按《***中央组织部人力资源和社会保障部监察部国家公务员局关于公务员被采取强制措施和受行政刑事处罚工资待遇处理有关问题的通知》（人社部发2010104号）、《***中央组织部人力资源社会保障部监察部关于事业单位工作人员和机关工人被采取强制措施和受行政刑事处罚工资待遇处理有关问题的通知》（人社部发201269号）政策，公务员、事业单位工作人员和机关工人“被取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕期间，停发工资待遇，按本人原基本工资的75%计发生活费，不计算工作年限。经审查核实，公安机关撤销案件或人民检察院不起诉或人民法院宣告无罪、免予刑事处罚，未被收容教育、强制隔离戒毒、劳动教养、行政拘留，且未受处分的，恢复工资待遇，减发的工资予以补发，被采取强制措施期间计算工作年限。”，但部分被采取强制措施的人员在被解除强制措施后，受到了组织处分，其在被采取强制措施期间的工资待遇和工作年限将按照规定作“不补发减发工资”和“不计算为工作年限”处理。因机关事业单位养老保险改革实施前，工作年限是机关事业单位工作人员退休待遇计算的重要指标，“不计算工作年限”就意味着退休待遇的减少，属国家对该类人员过往错误行为设置的惩罚性条款。

　　2014年10月，机关事业单位养老保险制度实施后，退休待遇计算办法发生改变，工作年限已被累计缴费年限取代成为退休待遇计算时的重要指标，如该类人员在被采取强制性措施期间缴纳了养老保险费，最终将计入实际缴费年限，也就违背了人社部发2010104号和人社部发201269号等相关文件对该类人员的“惩罚”性精神。但因该类人员在被采取强制措施期间仍属于编制内人员，应纳入机关事业单位参保缴费范围，如在被采取强制性措施期间不缴费，又违背了缴费规则。“缴”与“不缴”亟待政策明确、支持。

　　(三)判刑人员参保暂停时间难以确定

　　一是法院判决与组织开除决定生效时间不同步，增大参保暂停时间判断难度。在日常业务经办过程中常遇到已被法院判刑的机关事业工作人员，且已处于服刑期，但由于组织上 对其作出的开除决定时间滞后于法院判决刑期执行时间，就造成服刑人员在服刑期间仍具有机关事业单位身份（在编人员）尴尬情况。现阶段，编制身份是判别机关事业单位工作人员是否能参加机关事业单位养老保险的主要依据，如开除决定时间与法院判决时间不一致，就会给社保经办机构判别该类人员的参保暂停时间造成困扰，即：是以法院判决的刑期执行日作为参保暂停时间，还是应以组织开除时间作为参保暂停时间。

　　二是判刑人员“取保候审”或“监视居住”期间是否应暂停参保缴费。部分判刑人员在法院宣判前，被采取了“取保候审”或“监视居住”强制措施，法院判决书在确定刑期时，往往是从判决生效之日起执行或是从被“羁押”日开始抵扣刑期，而“取保候审”“监视居住”期不作为刑期抵扣，因该类人员在“取保候审”“监视居住”期仍属于机关事业单位在编人员，在此期间是否应参保缴费、如可以参保,其缴费基数如何确定、如不能参保,其参保暂停时间又该如何确定等问题一直困扰着社保经办人员。

　　（四）机关事业单位退休人员被采取强制措施和被行政、刑事处罚退休待遇处理政策亟需“并轨”

　　1、“降低或取消退休待遇”政策与养老保险制度不相适应

　　一是与养老保险“权利与义务对应”原则相悖。“权利与义务相对应原则”是指被保险人必须履行规定的义务后，才能具备享受养老保险待遇的权利。在养老保险制度实施前，退休待遇（特指退休工资）是单位职工在达到退休年龄退出工作岗位后，由财政或用工单位发放用于保障退休职工基本生活的经济收入，这是单位职工履行建设（保卫）国家义务后应享有的基本权利，这是国家对职工贡献的肯定，也是国家保障单位职工正常退休生活的责任体现，在一定程度上也体现为“权利与义务的对等性”。但对于退休后因违纪违法被处理或判刑人员在处理结束或刑释后的退休待遇处理规定， 则更多体现了国家“反腐倡廉”的国家意志，在此情况下的“权利与义务对等性”已被打破。如人社部发2010104号和人社部发201269号文件中，机关事业单位退休人员被采取强制措施和被行政、刑事处罚后，退休人员依法受到降级、撤职、开除处分的，其退休待遇将视处分情况被重新核定或取消。

　　养老保险制度实施后，养老模式发生了根本性的变化，即由原国家承担转变为国家、单位和职工共同承担的模式，待遇计算也由原工龄长短作为主要计算指标转变为以缴费年限、缴费额为主要计算指标的计算模式，即退休人员的退休（养老）待遇不再取决于工龄长短，而是由参保人员的缴费年限和缴费额决定。按照养老保险制度“权利与义务相对应原则”，单位和参保人员履行了参保缴费业务后，参保人员就应在符合养老保险待遇领取条件时享有获取养老保险待遇的基本权利，如继续执行“降低或取消退休待遇”政策，不仅违背了“权利与义务相对应原则”，还侵害了参保人员合法权益，同时也破坏了养老保险“法制化原则”。

　　二是与企保同类刑释人员比较待遇相差较大。对照企业职工养老保险制度中退休后被刑处释放人员在养老保险待遇上政策规定，即“服刑或劳教期满后按服刑前或劳教前最后一次领取的标准继续发给基本养老金，并参加下一年度的基本养老金调整”，现行对机关事业单位退休后被刑处释放人员被“降低或取消退休待遇”的政策规定就显得极不公平（具体差异见附表1），尤其是现阶段正处于机关事业单位与企业职工养老保险制度并轨阶段，如果继续按照“降低或取消退休待遇”的方式处理被采取强制措施和被行政、刑事处罚的机关事业单位退休人员，易形成新的矛盾和上访因素。

　　2、社保经办机构不具有酌情发放生活待遇的处理权

　　在人社部发2010104号和人社部发201269号中均对被判处有期徒刑以上的退休人员刑释后待遇确定有明确的规定，即为“被判处有期徒刑以上刑罚的，从人民法院判决生效之日起，取消原退休费待遇。刑罚执行完毕后的生活待遇，由原发给退休费的单位酌情处理。”，如按照上述文件规定，在机关事业单位养老保险制度改革前，对该类人员生活待遇由原发给退休待遇的用人单位酌情处理，改革后，由于退休费支付主体已由原用人单位转换为社保经办机构，生活待遇酌情处理权也就移交给了社保经办机构，这显然就超出了社保机构版机构的职权范围，且违背了《社会保险法》第十一章第八十九条中社保经办机构不能“克扣或者拒不按时支付社会保险待遇”的规定。同时，“生活待遇”不属于《四川省人力资源和社会保障厅四川省财政厅关于确定机关事业单位养老保险有关统筹项目的通知》（川人社发201525号）中纳入基本养老金支付的统筹项目，社保经办机构也没有擅自扩大和发放超出基本养老金统筹项目金额的权利。

　　二、建议

　　（一）保障权益，维护稳定。刑释人员作为一类特殊群体，在刑释后，因其曾经的服刑经历容易遭到来自社会的歧视或排斥，应有的合法权益得不到有效保障，易使该类群体滋生对社会的不满的消极情绪，成为影响社会安定的不稳定因素。建议国家应在法律层面，建立和完善保障该类人员合法权益法律制度，切实保障该类人员的合法权益，让其刑释后重新回归社会，融入社会，重拾希望。

　　（二）梳理政策，消除歧视。从保障机关事业单位刑释人员合法权益入手，认真梳理相关政策，并删除或替代政策中不合理、不合法的规定，消除政策歧视，保障该类人员合法权益，尤其是保障他们依法获取退休后基本养老保险待遇的合法权益，为帮助他们顺利回归家庭、回归社会创造良好的环境。

　　（三）完善政策，实现并轨。

　　一是与养老政策并轨。重新修订人社部发2010104号、人社部发2010105号和人社部发201269号、人社部发201268号等文件中关于机关事业单位退休人员被采取强制措施和被行政、刑事处罚后待遇处理规定与机关事业单位养老保险制度改革实施后不相适应的条款内容，实现处理规定与养老保险制度政策的“并轨”。

　　二是与企保政策并轨。完善机关事业单位养老保险政策，抓紧出台机关事业单位工作人员被采取强制措施和受行政、刑事处罚后的相关政策，为社保业务经办提供经办指引。同时，在制度设计上要兼顾企业职工养老保险制度中同类人员的处理规定，从制度上真正实现“并轨”。（陈健：四川泸州市社保局征收三科）

编辑：成欣

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